Le constat fait aujourd’hui consensus : initiée par le rapport d’Hubert Dubedout, « Ensemble, refaire la ville » de 1983, la politique de la ville, à l’origine appelée développement social des quartiers, est aujourd’hui dans une impasse.
Non que son apport ait été nul ou contre-productif, tant les moyens publics qu’elle a mobilisés ont certainement évité une situation plus grave encore, mais elle est devenue au fil du temps inefficiente. Il suffit d’aller sur le site de l’observatoire national de la politique de la ville ou de consulter le rapport 2012 pour s’en convaincre : jamais l’écart entre les zones urbaines sensibles (ZUS) et le reste du territoire n’a été aussi important, qu’il s’agisse de pauvreté, d’accès à l’emploi, à la santé ou du droit à la sécurité. Les échecs des plans successifs ou des effets d’annonce rétrospectivement dérisoires (comme le plan « espoir banlieue » de Fadela Amara) témoignent d’une réalité objective : il n’est plus temps de réparer la politique de la ville ou de l’améliorer à la marge, l’heure est venue de la refonder en profondeur, ce qui signifie d’en repenser politiquement le contenu à partir des trois raisons majeures de l’impasse actuelle.
La première raison, d’abord, est connue depuis une dizaine d’année : c’est l’échec des politiques de zonage qui constituent depuis l’origine l’essence même du « ciblage » de la politique de la ville. Comme l’a démontré l’économiste Eric Maurin (Le ghetto français, Seuil, 2004), ces politiques de zonage ont surtout accru l’homogénéité sociale des territoires favorisés, qui constituent désormais les véritables ghettos. Les rapports parlementaires successifs sur les zones franches urbaines, de 2001 à 2011, comme ceux de la cour des comptes, ont pointé les effets d’aubaine et les coûts importants de ces dispositifs. Quand aux zones d’éducation prioritaire, elles ont généré des effets d’évitement dramatiques de la part des classes moyennes.
Au total, pour reprendre l’analyse développée par Dominique Goux et Eric Maurin dans Les nouvelles classes moyennes (Seuil, 2012 voir ce post), ces politiques ont accentué les logiques de concurrence entre quartiers populaires et classes moyennes, poussant ces dernières à déployer de nombreuses stratégies pour maintenir à distance ces territoires et ces habitants. Avec en outre une colère sociale et politique contre les politiques publiques qui les favoriseraient, faussant la logique de l’égalité des chances et de la concurrence entre individus qui est l’idéologie des classes moyennes, avec les effets destructeurs décrits par François Dubet (voir ce post). De la même manière que le ciblage des publics dans l’action sociale conduit à une impasse, le ciblage des territoires de la politique de la ville emporte une double logique de stigmatisation et de concurrence qui interdit tout projet de mixité et qui détruit la cohésion sociale et éducative.
Il est donc urgent, plutôt que de « revisiter la géographie prioritaire » de mettre simplement un terme à cette logique. On pourrait ainsi distinguer ce qui relève du renouvellement urbain (mis en œuvre par l’ANRU qu’il faut conserver), dont la nécessité est évidente, du développement social qui appelle des modes d’intervention universels et non-stigmatisant.
C’est d’ailleurs une seconde explication de l’échec de la politique de la ville : les dispositifs successifs et les logiques d’appels à projets ont progressivement vampirisé le « droit commun » de l’action sociale et éducative, fragilisant les acteurs des territoires et interdisant le développement d’actions partagées sur le long terme. Dès 1983, le rapport Dubedout mettait en garde contre une « illusion : on ne réduira pas les inégalités simplement par l’apport de moyens supplémentaires (…). Beaucoup se trompent s’ils pensent que seul cet apport quantitatif transformera les mentalités, les modes d’action, les finalités de tous ceux qui ont produit ces situations ». C’est pourtant la logique de tous les plans gouvernementaux depuis 30 ans, qui non seulement n’ont pas apporté de changement d’échelle significatif en terme de moyens financiers, mais ont déstructuré le travail de nombreux acteurs institutionnels et associatifs. C’est ainsi que les politiques publiques de droit commun se sont peu à peu effacées derrière des dispositifs spécifiques, souvent changeants au fil des alternances politiques, et dérivant ces dernières années vers une approche sécuritaire de contrôle social, plaçant par exemple nombre de politiques éducatives ou d’accompagnement des parents sous tutelle de la prévention de la délinquance.
Les financements directs par les dispositifs complexes de la politique de la ville (contrats urbains de cohésion sociale, CUCS) ont aussi autorisé des désengagements de services publics, certaines collectivités transférant des charges budgétaires sur ces crédits spécifiques. Est-il normal que des actions de prévention spécialisée, d’animation des quartiers, d’accueil de la petite enfance, de planification, ou même d’accès aux droits ou aux services sortent des politiques de droit commun pour tomber dans une politique de la ville qui chaque année impose une nouvelle contractualisation ? De la même façon, combien d’association ont vu disparaître des subventions de fonctionnement classiques au profit d’appels à projets qui non seulement transforment les acteurs associatifs en prestataires de services mais encore interdisent toute visibilité budgétaire (donc toute politique de ressources humaines) de moyen terme ?
Il est temps de reconnaître que loin de constituer un apport supplémentaire permettant de faire davantage, la politique de la ville a largement précarisé l’ensemble des acteurs de ces territoires (voir ce post suite aux évènement de la Villeneuve à l’été 2010). Les dégâts causés récemment par les restrictions budgétaires des précédents gouvernements illustrent cette réalité, comme l’imposture que représentent les « CUCS nouvelle génération » qui proposent simplement de… mobiliser un droit commun qui a largement disparu ! Là encore, plutôt que de revisiter un dispositif contre-productif, il conviendrait de refonder l’intervention publique sur un droit commun stable et universel, dont les moyens seraient ajustés aux besoins sans qu’il soit nécessaire de déployer une ingénierie de ciblage territorial dont les effets pervers sont connus.
Enfin, et c’est certainement le plus grave, la politique de la ville a échoué parce qu’elle a été mise en œuvre sans associer suffisamment les premiers intéressés, c'est-à-dire les habitants. Qu’il s’agisse du renouvellement urbain ou du développement social, malgré pléthore d’initiatives dont certains remarquables, force est de constater qu’aucune de ces politiques n’est réellement sortie d’une logique surplombante, descendante, qui interdit leur appropriation par les habitants, donc leur mobilisation en tant qu’acteurs de la transformation de leur environnement. Cette incapacité au long cours a entrainé une forme de dépolitisation des quartiers, stigmate d’une a-citoyenneté qui place nombre d’habitants « davantage en dehors qu’au bas de la société », comme l’écrivent Michel Kokoreff et Didier Lapeyronnie dans un récent ouvrage indispensable (Refaire société, Seuil, 2013). Selon les auteurs, et je fais mienne leur analyse, la « crise des cités » est d’abord d’essence politique : non seulement « les politiques menées depuis plus de trente ans contribuent à envenimer la situation, (…) isolent les territoires en difficulté et confinent leurs habitants dans l’accumulation des problèmes » ; mais « surtout, elles enferment la population dans la passivité, invalidant ses capacités d’action ».
Décrivant minutieusement la logique de construction du ghetto, tant exogène avec les échecs politiques précités qu’endogène, avec le repli sur la sphère privée, les questions fondamentales du racisme et du rapport entre les genres, et l’édification d’une « grammaire » religieuse chargée d’unifier « la population autour de significations communes », les auteurs expliquent aussi l’inefficacité de l’intervention sociale traditionnelle : « les services sociaux et les institutions ne constituent plus des vecteurs d’intégration et de participation à la vie sociale ; au contraire, ils sont perçus comme des obstacles, des barrières qui permettent la survie, mais n’autorisent ni la mobilité sociale, ni l’amélioration de la situation quotidienne ». En outre, les habitants des quartiers ont parfaitement intégré la logique de concurrence issue de l’égalité des chances, avec le primat de la question des droits et des discriminations sur celle de la lutte contre les inégalités : la « vie sociale est vécue sur le mode de la différenciation (…), les habitants ne se définissent pas par leur place collective dans la société (…), les individus ne se réfèrent plus à leur contribution aux processus de production, mais à des niveaux d’accès à la consommation (…). Dès lors, les hommes politiques qui insistent exclusivement sur les inégalités sociales ou la pauvreté suscitent l’indifférence, quand ce n’est pas l’agressivité ».
Une bonne part de l’impasse actuelle se situe ainsi dans cet écart entre le discours politique traditionnel, lui-même nourri par des politiques publiques classiques inopérantes, et la passivité politique des quartiers. Les auteurs invitent donc à « fabriquer du politique » : « on ne sortira pas de la spirale de la dégradation sans favoriser la mobilisation des gens autour d’enjeux politiques, sans leur donner la parole et accepter d’écouter ce qu’ils ont à dire. En d’autres termes, une des meilleures politiques de la ville consisterait à accepter le conflit ». Rappelant que dans notre République, l’intégration politique a toujours précédé l’intégration sociale, Michel Kokoreff et Didier Lapeyronnie appellent à un « communautarisme civique », seul à même de « retourner la logique du ghetto en apportant une signification politique aux situations vécues » en s’appuyant sur la « force des quartiers, c'est-à-dire leur attractivité géographique, leur dynamisme démographique, leur diversité ethnoculturelle et, surtout, la capacité de mobilisation et d’action des femmes ». Au-delà, les auteurs décrivent trois orientations à combiner : « rapprocher les institutions de la population ; mobiliser les collectifs existants pour remettre les gens en mouvements ; encourager et renforcer les interventions politiques », autant d’orientations qui fondent le projet politique des Maisons des habitants (MDH) de Grenoble (voir ce post) : rendre accessibles en proximité des services sociaux et publics, développer l’action collective et proposer un cadre d’engagement citoyen.
C’est cette analyse globale aujourd’hui largement partagée qui a conduit le ministre de la Ville, François Lamy, à confier une mission à Mohamed Mechmache (fondateur du collectif AC le feu) et Marie-Hélène Bacqué (urbaniste, auteur avec Carole Biewener de L’empowerment, une pratique émancipatrice, La Découverte 2013) pour faire des propositions afin (entre autres) de « développer le pouvoir d’agir des habitants » (lettre de mission consultable ici). En tant que membre de cette mission, Marie-Hélène Bacqué et Mohamed Mechmache ayant réuni plusieurs responsables élus et associatifs, je compte m’appuyer sur les évolutions importantes que nous avons conduite à Grenoble pour transformer l’intervention sociale, territorialiser les politiques publiques et ouvrir de nouveaux espaces de participation des habitants afin de porter trois messages essentiels, complémentaires de l’analyse globale que je viens de rappeler :
1. « L’empowerment à la française » ne peut exister sans évolution des services publics et de leur culture professionnelle. Loin de la logique développée par certains visant à opposer habitants et institutions, l’enjeu est de remettre les services publics au cœur de la vie quotidienne des habitants, dans une appropriation de leurs moyens et objectifs qui permette leur adaptation aux besoins réels des habitants. Nous partons de loin : l’intervention des services publics, et parfois même des associations, est souvent vécue comme décalée, dictée par des considérations d’égalité qui méconnaissent les réalités du terrain et mise en œuvre comme s’il s’agissait de faire le bonheur des gens malgré eux (certains évoquent même, parfois à bon droit, des logiques « néo-coloniales »). Même si c’est souvent injuste pour les professionnels concernés, cette impression est aggravée par l’endogamie culturelle de la fonction publique territoriale et des salariés associatifs, qui renforce le sentiment d’exclusion de nombre d’habitants. Comment mettre en œuvre des politiques publiques ou des actions sur un quartier dont on méconnait les codes, les valeurs, les enjeux sous-jacents ? Il est temps que la fonction publique territoriale diversifie ses recrutements à des parcours de vie et à des compétences non exclusivement académiques, non pour renouer avec une « politique des grands frères » inefficace et condamnable au plan moral, mais pour enrichir à la fois la réflexion entre professionnels et les liens avec les habitants. C’est ce que nous essayons de faire avec les postes d’agents de développement (ADL) dans les MDH, véritables « community organisers » à la grenobloise. Nous devrons donc formuler des propositions pour ouvrir plus largement l’accès aux emplois du développement social, par exemple en utilisant les emplois d’avenir ou en recréant les passerelles qui ont disparu entre l’éducation populaire et l’action sociale. Cette perspective professionnelle, essentielle pour beaucoup de jeunes – notamment ceux qui ont une expérience probante dans l’animation – doit être renforcée par l’identification de nouveaux métiers liés soit au développement social communautaire (comme les ADL), soit à la médiation sociale (à ne pas confondre avec la prévention spécialisée). Au-delà, c’est bien la posture professionnelle des salariés institutionnels et associatifs qui doit évoluer, en acceptant de ne plus être les seuls « sachants » et en visant à soutenir les habitants davantage qu’à les conduire. Cette posture d’humilité, d’écoute et d’accompagnement ne signifie pas, au contraire, une moindre technicité : elle exige d’ajouter aux compétences classiques des capacités à créer du lien qui justifieront un effort massif de formation, et pourquoi pas de co-formation habitants – professionnels.
2. Diversifier les espaces de participation citoyenne et de « pouvoir d’agir ». Nous devons en effet répondre aux nouvelles formes d’engagement de nos concitoyens par une large palette d’offres : l’heure n’est plus aux engagements sacerdotaux linéaires, en politique comme dans le monde syndical ou associatif, le temps militant s’est lui aussi accéléré tout en s’imprégnant du consumérisme généralisé. C’est pourquoi, si les associations restent des interlocuteurs indispensables, les collectifs doivent être encouragés, comme les mobilisations ponctuelles ou les instances de concertation dédiées à un problème concret. A Grenoble, nous essayons de généraliser les comités d’usagers dans les MDH, non seulement pour valoriser cette qualité particulière d’usager de service social en créant un rapport nouveau avec les professionnels, mais aussi avec l’espoir que ces comités initieront des actions collectives, revendicatives et même conflictuelles capables de changer ou de développer l’action publique en fonction des besoins réels des habitants. C’est aussi le sens des fonds de participation, qui délèguent à des habitants mobilisés l’attribution de financements publics à des actions favorisant l’animation et la cohésion sociale du territoire. Pour autant, ces actions rencontrent des succès mitigés : s’il y a de vraies réussites, nous peinons beaucoup à créer des dynamiques durables, probablement parce que la confiance dans les institutions est trop détériorée. A nous de la reconstruire par des politiques constantes et cohérentes, des changements de posture des professionnels et l’engagement de « leaders positifs » capables de mobiliser dans les quartiers. Au plan national, il nous appartiendra de clarifier dans la nasse des dispositifs de participation ceux qui relèvent de logique de pacification sociale, perpétuant la spirale de l’indifférence et du renoncement, et ceux qui renforcent le « pouvoir d’agir » des habitants, en donnant des outils aux décideurs comme aux citoyens pour repérer les bonnes pratiques.
3. Mettre un terme aux logiques d’entre soi, d’abord dans les politiques publiques. Chacun mesure maintenant les dégâts causés à la cohésion sociale par le développement exponentiel des logiques d’entre soi, tant dans la sphère privée que publique. Non seulement les logiques de ghettoïsation concernent l’ensemble des milieux sociaux avec une recherche permanente de se rapprocher de ses semblables (voir ce post sur la peur du déclassement, moteur de cette recherche), mais les « identités victimaires » issues de la lutte – o combien impérieuse – contre les discriminations ont agrégé des individus dans une identité collective restrictive souvent vécue en opposition ou en concurrence vis-à-vis d’autres groupes. Le chacun pour soi s’est souvent transformé en compétition entre groupes sociaux homogènes (jeunes de quartiers, retraités, chibanis, classe moyenne paupérisée, profession intellectuelles… on pourrait multiplier les exemples), avec des pratiques de vie sociale souvent limitées à l’endogamie de son milieu. Le résultat, c’est que l’individu disparait derrière son identité de groupe comme si cette dernière était homogène, interdisant la rencontre, la découverte de l’autre. Nous vivons ainsi dans un monde de représentations formatées (souvent par la télévision) qui nie les particularités personnelles, crée de la peur et de l’agressivité, comme si n’autre était hostile par essence, comme si l’idée même d’intérêts convergents – à la base de l’engagement collectif – était illusoire au-delà de nos semblables. Cet état de fait, qui illustre la crise sans précédent de la cohésion sociale de notre pays, est largement aggravé par des politiques publiques elles-mêmes balkanisées, qui sédimentent l’offre de services et de vie sociale, dans une logique de « ciblage de publics » aussi inefficace que dangereuse. C’est ainsi que peuvent cohabiter dans un même quartier plusieurs lieux collectifs dont la fonction est la même (vie sociale, service social, éducation populaire…) mais qui s’adressent à des publics différents (un espace pour les retraités « nationaux » – un café social pour les chibanis, un pimms pour la classe moyenne – un centre social pour les milieux populaires, etc.), avec pour résultat d’entretenir l’entre soi et d’interdire la rencontre avec d’autres groupes. C’est ce constat qui nous a conduit à rassembler des services publics et des associations au sein de Maisons des habitants, non pour fondre les identités de chacun, mais pour nourrir l’action de tous de la diversité des habitants, rendre accessible l’ensemble des services à tous, proposer des actions collectives et des lieux d’engagement qui rompent avec les logiques de groupes homogènes. Cette politique a du sens à l’échelle municipale mais doit s’appuyer sur un consensus entre institutions qui est loin d’être réuni, à Grenoble comme ailleurs. C’est pourquoi le développement social communautaire que nous appelons de nos vœux suppose d’édicter de nouvelles règles de bonnes pratiques dans l’organisation de l’offre de services publics et associatifs, afin que tout le monde tire dans le même sens. Car ne nous y trompons pas : dans les interstices créés par les stratégies divergentes des collectivités prospèrent les dérives délinquantes ou intégristes, comme les logiques radicales issues de la désespérance. Nous aurons donc à formuler des propositions pour valoriser les bonnes pratiques mais aussi imaginer une régulation par l’Etat des « gouvernances territoriales » qui parfois ajoutent du mal au mal.
Comme l’écrivent Michel Kokoreff et Didier Lapeyronnie, la politique de la ville comme l’avenir des habitants concernés est à un point de basculement : si rien n’est fait pour endiguer la pente actuelle, les conséquences humaines et sociales seront considérables pour l’ensemble de notre société. De toutes les voies imaginées pour corriger les échecs de la politique de la ville depuis 30 ans, une seule n’a pas été conduite avec détermination : celle consistant à « traiter les pauvres moins comme des assistés que comme des citoyens ». Nous devons maintenant avoir l’audace d’engager une véritable politique d’ « empowerment à la française », en acceptant la conflictualité que cette politique ne manquera pas de susciter. A cet égard, la colère sociale est telle que sa traduction politique semble préférable à l’attente d’une prochaine explosion de violence. Pour autant, ne cédons pas au mythe de la conflictualité pour elle-même, au risque de la rendre stérile : si elle est aujourd’hui à la fois justifiée et nécessaire, ne serait-ce que par sa capacité mobilisatrice, elle ne constitue qu’un moyen, non une fin, et ne doit pas remettre en cause l’objectif d’intégration politique de tous au service d’une cohésion sociale fondée sur une égalité réelle entre les citoyens. Seule une alliance politique refondée entre les habitants, les corps intermédiaires et les institutions (professionnels et élus) permettra de répondre durablement à ce défi, à condition d’être collectivement capables de l’organiser de manière adaptée sur nos territoires.
Madame la Ministre,
Elles peuplent les discours politiques et sont l’objet presque chaque jour de multiples analyses sociologiques, économiques ou même philosophiques sans que leur définition ne fasse l’objet d’un véritable consensus dans l’opinion publique : les classes moyennes, à laquelle une majorité des citoyens pense appartenir, sont devenues le centre de gravité de notre société, alors qu’elles ne constituaient par le passé qu’un espace intermédiaire limité entre des classes populaires très nombreuses et un petit nombre de privilégiés. C’est ce constat qui a conduit le sociologue Dominique Goux et l’économiste Eric Maurin à mener une analyse approfondie pour décrire cette nouvelle réalité sociale des classes moyennes dans un ouvrage indispensable (Les nouvelles classes moyennes, La république des Idées, Seuil, 2012).
Dans le cadre de nos responsabilités, nous sommes souvent interpellés, Gisèle Perez (1ère VP du conseil général) et moi-même, sur les limites d’une campagne électorale dont l’essentiel des débats se dérouleraient à la télévision, avec ce que cela implique de caricatures, de simplifications voire de slogans. En tant que co-responsables du pôle social de la campagne de François Hollande en Isère, nous avons organisé deux tables rondes publiques pour débattre du programme de notre candidat avec des acteurs sociaux engagés et des citoyens intéressés sur deux enjeux majeurs qui pourtant sont rarement évoqués de manière approfondie : la situation des personnes âgées et celle des familles face à la pauvreté.
Nous étions réunis nombreux ce matin autour de la famille de Michel Zorman, si belle et unie.
Acteurs institutionnels, associatifs, décideurs et professionnels, nous étions réunis le 26 janvier à Lyon à l’initiative de Médecins du monde (